EUROPEAN UNION WORLD

Carta dos Direitos Fundamentais

A Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia é o resultado de um procedimento original e sem precedentes na história da construção europeia.

O Conselho Europeu de Colónia, que se realizou nos dias 3 e 4 de Junho de 1999, foi presidido por Gerhard Schröder, Presidente em exercício do Conselho e Chanceler da República Federal da Alemanha. Cimeira, que teve a presença dos Chefes de Estado e de Governo dos Estados-Membros da União Europeia, e efectuou-se com a presença de Jacques Santer, Presidente da Comissão, de Romano Prodi, à data Presidente indigitado da nova Comissão, e de J. M. Gil-Robles, Presidente do Parlamento Europeu.

Este Conselho Europeu, foi um dos mais importantes, porque entre muitas decisões tomadas, contam-se a designação, em aplicação do Tratado de Amesterdão, de Javier Solana Madariaga, Alto Representante para a Política Externa e de Segurança Comum e Secretário-Geral do Conselho, e o Embaixador Pierre de Boissieu, para Vice-Secretário-Geral do Conselho; adoptou o Pacto Europeu para o Emprego, e acolheu favoravelmente as grandes orientações económicas dos Estados-Membros e da Comunidade. No domínio institucional, o Conselho Europeu definiu o mandato da próxima conferência intergovernamenta sobre as questões institucionais, que foi aberta aquando da Presidência Portuguesa, e terminou no Conselho Europeu de Nice, que se realizou de 7 a 9 de Dezembro de 2000, e do qual resultou o Tratado de Nice, que abordámos superficialmente em anterior escrito.

O Conselho Europeu, nas suas conclusões considera que, no actual estádio de desenvolvimento da União Europeia, os direitos fundamentais vigentes a nível da União deverão ser reunidos numa Carta, adquirindo assim, maior visibilidade. Para esse efeito, aprovou a decisão reproduzida no Anexo IV, que dada a sua capital importância, porque é a base jurídico-constitucional da mesma, torna-se imprescindível conhecer.

Assim, o dito Anexo IV com o Título de Decisão do Conselho Europeu sobre a elaboração de uma Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, diz: A defesa dos direitos fundamentais constitui um princípio fundador da União Europeia e uma condição imprescindível para a sua legitimidade. O empenho da União no respeito pelos direitos fundamentais foi confirmado e formalizado na jurisprudência do Tribunal de Justiça Europeu. Na presente fase de evolução da União, impõe-se elaborar uma carta dos direitos fundamentais na qual fiquem consignados, com toda a evidência, a importância primordial de tais direitos e o seu alcance para os cidadãos da União. O Conselho Europeu considera que a Carta deverá abranger os direitos em matéria de liberdade e igualdade e os direitos processuais fundamentais, tal como garantidos na Convenção Europeia para a Protecção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais e como resultam das tradições constitucionais comuns dos Estados-Membros enquanto princípios gerais do direito comunitário. A Carta deverá ainda consagrar os direitos que apenas são outorgados aos cidadãos da União. Na elaboração da Carta, deverão ser igualmente tidos em conta os direitos económicos e sociais que se encontram consignados na Carta Social Europeia e na Carta Comunitária dos Direitos Sociais Fundamentais dos Trabalhadores (artigo 136.° TCE), na medida em que não constituam apenas uma base para objectivos de acção da União. O Conselho Europeu entende que a elaboração de um projecto desta Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia deverá ser confiada a uma instância constituída por representantes dos chefes de Estado e de Governo e do Presidente da Comissão Europeia, bem como por deputados do Parlamento Europeu e dos parlamentos nacionais. Os trabalhos deverão contar com a participação, na qualidade de observadores, de representantes do Tribunal de Justiça Europeu. Deverão ser consultados representantes do Comité Económico e Social, do Comité das Regiões, de grupos sociais e peritos. As funções de secretariado deverão ser assumidas pelo Secretariado-Geral do Conselho.

Essa instância deverá apresentar um projecto em tempo útil, antes do Conselho Europeu de Dezembro de 2000. O Conselho Europeu proporá ao Parlamento Europeu e à Comissão que, juntamente com o Conselho, façam a proclamação solene da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, com base no projecto. Posteriormente, estudar-se-á a oportunidade e, eventualmente, o modo como a Carta deverá ser integrada nos Tratados. O Conselho Europeu incumbe o Conselho "Assuntos Gerais" de preparar as medidas necessárias até ao Conselho Europeu de Tampere.

Assim, como passos principais salienta-se a solicitação à futura presidência do Conselho Europeu, a criação das condições para a aplicação dessa decisão, até à Cimeira Extraordinária de Tampere, que se realizou nos dias 15 e 16 de Outubro de 1999.

Desse modo o Conselho Europeu de Colónia, outorga, nos termos do disposto no referido Anexo IV às Conclusões da Presidência, a uma Convenção, a elaboração de uma Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, cujo método, chamado de convencional que se veio a revelar melhor que o método intergovernamental, e que ninguém melhor que o Comissário Português António Vitorino no seu Discurso perante o Parlamento Português sobre a Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, proferido em 9 de Maio de 2001, o expressa, dizendo a Carta constituiu certamente uma espécie de laboratório para criar um novo método de elaboração dos textos comunitários fundamentais. O amplo debate público que deve ser desde já realizado com todas as partes interessadas, e na primeira linha do qual se situam,como é evidente, os parlamentos nacionais. Método esse usado com todo êxito no Projecto de Constituição Europeia, apresentado no Conselho Europeu de Salónica, em 20 de Junho de 2003.

Como vemos, ressalta que a salvaguarda dos direitos fundamentais é um dos princípios básicos da União Europeia e uma condição indispensável para a legitimidade da mesma, que o Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias confirmou e configurou através da sua jurisprudência, a obrigação da União de velar pelos direitos humanos. A evolução actual da União exige a redação de uma Carta de Direitos Fundamentais que permita ser notório perante os cidadão da União, a importância capital dos direitos fundamentais e o seu alcance. Ainda, no entender do Conselho da Europa, referido, essa Carta deverá incluir os direitos de liberdade e igualdade e os principios processuais fundamentais, tais como estão consignados na Convenção Europeia para a Protecção dos Direitos do Homem, adoptada em Roma, a 4 de Novembro de 1950, no âmbito do Conselho da Europa, e como resultam das tradições constitucionais comuns dos Estados-membros (que falaremos em outra oportunidade e que muito têm a ver com a não uniformização das tradições constitucionais observadas pelas diferentes histórias jurídico-constitucionais de alguns dos Estados-membros, com particular enfoque nos novos Estados-membros a partir de 1 de Maio próximo, e relevante para o caso da Turquia), como principios gerais do Direito Comunitário. A Carta deverá conter os direitos básicos que correspondam de forma única aos cidadãos da União. Na redacção da Carta, deve ter-se em conta também, os direitos económicos e sociais, consubstanciados na Carta Social Europeia e na Carta Comunitária dos Direitos Sociais Fundamentais dos Trabalhadores (artigo 136º. do Tratado da Comunidade Europeia [TCE]), por quanto não se limitam a fundamentar os objectivos da actuação da União.

O Conselho Europeu, considera que um projecto de Carta de Direitos Fundamentais da União Europeia, deve ser redigido por um orgão em que participem delegados dos Chefes de Estado e de Governo dos Estados-membros, do Presidente da Comissão Europeia, membros do Parlamento Europeu e dos Parlamentos nacionais, bem como observadores representantes do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias, e com audição dos representantes do Comité das Regiões, de grupos socias e de especialistas, tendo por fim abranger o maior número possivel de entidades participantes, tornando o processo mais transparente, flexível, perto dos cidadão europeus, mais democratico, e por consequencia com um aumento de legitimidade. As funções de apoio estariam sob a responsabilidade da Secretaria Geral do Conselho.

Este orgão com tempo suficiente tinha a incumbência de apresentar ao Conselho Europeu de Nice, de Dezembro de 2000, o projecto da Carta. A partir desse projecto o Conselho Europeu proporia, juntamente com o Conselho, ao Parlamento Europeu e à Comissão, a proclamação solene dos direitos fundamentais da União Europeia. Posteriormente, teria de estudar-se, se se devia incorporar a Carta nos Tratados e, em caso afirmativo, qual a forma de o fazer.

Desse modo, a Convenção foi constituida de seguida ao Conselho Europeu de Colónia, sendo composta por 15 representantes dos Chefes de Estado e Governo da União Europeia, 30 representantes dos Parlamentos nacionais, 16 representantes do Parlamento Europeu e 1 representante da Comisssão. A Convenção foi presidida pelo ex-Presidente da República Federal da Alemanha e do Tribunal Constitucional Alemão Roman Herzog, e projecto foi aprovado a 2 de Outubro de 2000. O Conselho Europeu de Biarritz, que se realizou de 13 a 14 de Outubro de 2000, deu o seu acordo unânime ao projecto e o transmitiu ao Parlamento Europeu e à Comissão. O Parlamento Europeu deu o seu acordo em 14 de Novembro de 2000; a Comissão, a 6 de Dezembro de 2000; os Presidentes do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão, em representação das instituições da União, assinaram e proclamaram a Carta a 7 de Dezembro de 2000, em Nice. Abordaremos mais à frente, com maior detalhe, ainda que, não tão aprofundadamente como desejariamos esta parte, dado não ser o espaço próprio para o fazer, porque o objectivo é dar uma ideia da União Europeia numa primeira fase, e dos momentos fundamentais da sua construção.

A Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia recolhe num texto único, pela primeira vez na sua história, o conjunto dos direitos civis, políticos, económicos e sociais dos cidadãos europeus e de todas as pessoas que vivem no território da União.

Estes direitos agrupam-se em seis grandes Capítulos a saber:

• Dignidade
• Liberdades
• Igualdade
• Solidaridade
• Cidadania
• Justiça

Como se tem vindo a referir, baseiam-se na Convenção dos Direitos do Homem, Cartas Social e Direitos Sociais, tradições constitucionais, assim como noutros Convénios internacionais aos quais aderiu a União Europeia ou os seus Estados-membros.

A questão do estatuto jurídico, ou seja do carácter vinculante da Carta por efeito da sua incorporação no Tratado da União Europeia, foi levantada pelo Conselho Europeu de Colónia, como sabemos. A Convenção redigiu o projecto da Carta, (e é muito importante que se entenda) na perspectiva da sua incorporação no Tratado (de Nice), e o Parlamento Europeu manifestou-se a favor da dita incorporação. Como veremos adiante, o Conselho Europeu de Nice (Anexo I das Conclusões da Presidência) decidiu examinar a questão no contexto do debate sobre O Futuro da União Europeia, que teve o seu inicio a 1 de Janeiro de 2001.

Com um pouco mais de detalhe, vamos ver o que aconteceu no Conselho Europeu de Biarritz, de 13 e 14 de Outubro de 2000. Ainda que, tendo sido um Conselho informal, não decisório, permitiu progredir, desbravando o terreno para o Conselho Europeu de Nice, em que cada Estado-membro, apresentou as suas ideias e clarificou as suas posições. Não foi fácil o Conselho Europeu de Nice, porque pela primeira vez terminava uma Convenção com a aprovação e proclamação da Carta dos Direitos Fundamentais da União e uma Conferência Intergovernamental, com um novo Tratado, o de Nice.

Assim, os Chefes de Estado e de Governo aceitaram como acima referimos, a Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, para ser proclamada no Conselho Europeu de Nice, ainda que o estatuto jurídico final, tenha sido deixado para mais tarde.

Os mandatários europeus decidiram aceitar o projecto elaborado pela Convenção, que reune 54 artigos dos direitos fundamentais dos cidadãos europeus, e que são extensos aos que residem na União, ainda que não sejam nacionais de nenhum Estado-membro.

A decisão foi adoptada depois dos três Vice-Presidentes da Convenção, o magistrado francês Guy Braibant, o deputado finlandês Gunnar Jannson e o eurodeputado espanhol Mendez de Vigo, terem exposto o projecto aos 15 Estados-membros.

Os três representantes da Convenção, solicitaram aos mandatários europeus que optassem por integrar o texto no Tratado, que iriam acordar em Dezembro em Nice, com o fundamento de que o momento que a Europa atravessa como período de turbulências, seria bom que a União Europeia mostre nos seus Tratados, que os seus cidadãos compartem valores comuns.

Alguns países, sobretudo o Reino Unido, expressou a sua oposição de incluir o texto no Tratado, e preferia que apenas fosse uma declaração política.

O eurodeputado espanhol Vice-Presidente da Convenção expressou a opinião da Convenção, ao esperar que a presidência francesa da União Europeia não actuasse com uma ideia fixa e trabalhasse para que a Carta tivesse o máximo valor jurídico possível. E porquê? Porque não existe sentido que seja proclamada e não seja integrada no Tratado. Trata-se de um texto que permitia a sua integração no Tratado, que era dado tão perfeito, a ponto de os convencionais, terem afirmado que nem existia a necessidade de mudar uma vírgula, só faria falta era encontrar onde mudar. E porque o artigo 6º. do Tratado de Amesterdão dispõe que as instituições dos governos da União Europeia respeitarão a Convenção Europeia dos Direitos do Homem, assinado em Roma em 1950, pelo que proclamada a Carta cujo conteúdo recolhe um terço do que diz a Convenção, também por aí não se via sentido para a não incorporar no Tratado.

O Conselho Europeu de Nice, que se realizou entre 7 a 9 de Dezembro de 2000, e no qual os Chefes de Estado e de Governo da União Europeia assinaram a Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, que carecerá de força jurídica, uma vez que o texto não seria incorporado, nem sequer através de uma referência, no Tratado de Nice. Tratou-se de um erro político histórico, como outros que a construção europeia tem sofrido. Erro porque faz atrasar a integração europeia. A Carta foi unanimente aceite por todos os Estados-membros, para ter força jurídica e ser incorporada. O Parlamento Europeu, única instituição da União detentora da legitimidade democrática é a favor da incorporação. Politicamente decide o Conselho não incorporar. Politicamente rompe-se a legitimidade democrática que representa o Parlamento Europeu e cria-se maior deficit. Mas seguimos para vermos o que se passou.

E tudo isto sem embargo, e apesar da transcendência do evento, as desavenças sobre alguns dos artigos que acolhe, obrigaram a renunciar à sua declaração vinculante. No Conselho Europeu de Biarritz, os 15 decidiram deixar para a presidência sueca a questão do valor jurídico ou não da Carta, apesar do Parlamento Europeu, o Comissário da Justiça António Vitorino e vários Estados-membros, entre eles Portugal e Espanha (que conjuntamente com a Polónia viria a neutralizar o Projecto da Constituição Europeia pela redistribuição do peso votos no Conselho, em 2003), mostraram-se dispostos a buscar vias que tornassem possível inserir a Carta no Tratado da União Europeia, com o fim de lhe dar força de lei.

Nicole Fontaine, no momento da sua assinatura afirmou: No que respeita ao Parlamento Europeu, e porque assino a Carta em seu nome, desejo que todos os cidadãos da União saibam que desde este momento, ainda que, com antecipação à sua plena transcrição jurídica no Tratado, a Carta será a lei da Assembleia que elegeram por sufrágio universal.

O Parlamento Europeu e a Comissão propuzeram fazer referência ao documento no artigo 6º. do Tratado, em relação aos direitos fundamentais, como solução de compromisso sobre a polémica, e a presidência francesa apresentou no seio da Conferência Intergovernamental que deu à luz o novo Tratado. A oposição de outros Estados como o Reino Unido que tinha manifestado essa posição no Conselho Europeu de Biarritz, tornaram impossível que a Carta fosse adoptada, como um documento jurídico. Veremos como governos que são os mesmos no poder, com o mesmo programa e o mesmo Primeiro-Ministro, no caso o Reino Unido, com Tony Blair, diz não à força jurídica da Carta em Outubro e Dezembro de 2000, ainda que o seu o representante à convenção possa dizer que sim, e em 20 de Junho de 2003, no Conselho Europeu de Salónica, quando a Convenção sobre o Futuro da Europa apresenta o Projecto de Constituição Europeia, no qual a Carta constitui a Parte II, diz sim.

Mas continuemos a ver o que se passou. Assim, agora ficaria por decidir que papel desempenharia a Suécia em dar ou não valor jurídico à Carta, dado que já se tinha pronunciado contra a inclusão do documento no Tratado, o que levaria o debate sobre o tema muito além do tempo desejado, que foi o que aconteceu e só terminará com a aprovação da nova Constituição Europeia e sua ratificação por todos os Estados-membros que nessa data serão 25.

Apesar de tudo, o texto final inclui uma frase que sublinha a possibilidade de que os 15 possam ir mais longe na protecção dos direitos, para terminar com os temores de que o texto pudesse fossilizar os direitos dos cidadãos europeus.

O documento reconhece direitos novos, como a protecção de cidadãos europeus perante as Administrações Públicas, ou os riscos dos avanços tecnológicos, tais como a clonagem reprodutora ou a selecção de seres humanos.

O Reino Unido e a Irlanda mostraram-se radicalmente contra, e a sua postura foi seguida pelos três Estados nórdicos, Dinamarca, Suécia e Finlândia. Estes Estados consideram que a adesão aos principios que proclama a Carta, é uma questão de sensibilidade política, e que não trará nenhum valor acrescentado, pelo facto de os incluir nos Tratados. Interessante, que constam da Parte II Título I (Dignidade) artigo 3º. da Carta integrada no Projecto de Constituição Europeia, e aprovada nesta parte por todos os Estados-membros e que foi entregue pela Convenção ao Conselho Europeu de Salónica, em 20 de Junho de 2003. Não se percebe muito bem como as sensibilidades políticas mudam tão rapidamente.

Pese tudo isto, há quem defenda que, apesar de não ter valor jurídico, a Carta será uma espécie de guia supremo sobre a forma de actuação das instituições europeias, desde o momento em que, no futuro se anexe uma declaração do Conselho, Comissão e Parlamento à proclamação por parte do Conselho Europeu.

Os artigos referentes ao direito à greve e às medidas colectivas foram das mais discutidas durante a redacção da Carta. Para contentar todos os países, o texto final teve que precisar o alcance de alguns direitos, especialmente no respeitante aos direitos sociais. Em concreto, acrescentou-se a menção que nos níveis apropriados no parágrafo que acolhe o exercício dos direitos de informação e consulta nas empresas e na negociação de convénios colectivos.

No artigo sobre o pluralismo e a liberdade dos meios de comunicação substitui-se a palavra garantidos por respeitados, de forma igual ao que consta na declaração do direito dos pais, a escolher a educação dos seus filhos.

Em conclusão havia duas possibilidades a considerar. Uma, em Nice, os Chefes de Estado e de Governo poderiam, eventualmente, ter decidido iniciar um trabalho de "reorganização" dos Tratados. Nesta óptica, a Carta poderia ter constituido o primeiro capítulo de um Tratado de tipo novo. Veio a ser Parte II do Projecto de Constituição Europeia.

Uma outra hipótese, seria a que foi avançada pelo Parlamento Europeu, consistindo na inserção de uma adenda ao artigo 6º. do Tratado de Amesterdão, estabelecendo uma ponte entre o Tratado e a Carta. Este artigo enumeraria as fontes dos direitos fundamentais da União Europeia, entre as quais a Convenção Europeia dos Direitos do Homem. Na adenda, far-se-ia uma referência explícita à Carta dos Direitos Fundamentais.

Somos de considerar que a Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia será sempre o embrião de uma futura Constituição europeia, sem a qual não se poderá falar de uma cidadania europeia.

Muitos advogam que a Carta não tem valor jurídico e não está acima de nenhuma constituição dos países da União Europeia, porque se tratou de unificar critérios. Mas existe um mecanismo que dada a complexidade não iremos aqui expor, que a pode tornar aplicável.

Este documento tem como virtudes o facto de pensar nos 10 países que em 1 de Maio próximo, e no futuro ingressam na Uniãos, e que está escrita numa linguagem muito fácil, afastada da linguagem quase ininteligível criada pelos tecnocratas de Bruxelas.

Lembremos que não é possivel falar de cidadania europeia sem a existência de uma constituição em sentido político-formal, (em sentido material existe mas dada a complexidade não entraremos nessa matéria) porque não há igualdade de direitos entre os europeus, começando pelo voto ou a possibilidade de ser eleito. Teoria essa que constou da nossa tese de mestrado One Constitution For Europe e é um capítulo da redacção da nossa tese de doutoramento com o título European Union Constitutionalism and Federalism. Assim, no futuro deve ser resolvida a falta de um marco político democrático, pela resistência dos governos dos Estados-membros, e de um sistema político com poder real. Poderá ser considerado no futuro, um governo europeu com um presidente eleito e duas câmaras, uma de eleição directa por circunscrições regionais ou locais, e outra senatorial com representantes de cada país, só possível, bem como outras soluções num federalismo mitigado ou de compromisso. Existe a concepção que Federalismo só o será se for de tipo americano ou alemão. Se se tratasse de gastronomia podia dizer-se que há mil formas de confecionar um produto. A União Europeia deve ser vista de forma dinâmica, como um exercício intelectual de imaginação. Podemos confecionar um federalismo europeu, de características europeias, que sirva a União e os Estados. De alguma forma o têm feito Fischer, Schröeder, Lionel Jospin, Jacques Chirac, Jacques Delors, (não esqueçamos a ideia federalizante defendida pelo Presidente Jorge Sampaio, na esteira de Jospin, Chirac e Delors) de entre os políticos; Joseph Weiler, Francis Snyder e outros, entre os académicos. Fica-lhes o mérito de abrir caminhos, e os continuar a desbravar.

Em conversa recente com o eminente Professor Mario Telò, em Macau, discutiamos acerca do afastamento da Itália, enquanto país fundador e pilar dos conceitos, das instituições, dos valores humanistas, da linha da frente, em detrimento de uma liderança mais alemã, que francesa onde se dilui o conceito de nação e de sociedade, na de Estado. Esse afastamento merece a reflexão de todos, e pode ser muito grave para o futuro da União Europeia. Conversa essa, que voltaremos a abordar, dando as suas opiniões e as de Jacques Delors inéditas, à cerca da ruptura do Pacto de Estabilidade e Crescimento pela Alemanha e França, e consequente violação dos Tratados da União.

Por último torna-se fundamental fortalecer o papel das regiões e os orgãos de poder e entidades locais na União Europeia, que supere o Comité das Regiões criado para salvar as dificuldades jurídicas da Alemanha e do Luxemburgo, cujos governos não podiam transferir para a União Europeia competências que já não tinham.

Numerosas interrogações ficam no futuro até à cidadania europeia sobre como se garantirão os serviços básicos dos europeus ou como se tornarão efectivos os direitos sociais.

Jorge Rodrigues Simão, in “HojeMacau”, 19.03.2004