EUROPEAN UNION WORLD

2. Democratização

a) O procedimento de co-decisão aplica-se a partir da entrada em vigor do Tratado à maior parte dos domínios legislativos; o Tratado de Amesterdão alarga a 15 bases jurídicas já existentes no Tratado CE, assim como a 8 bases jurídicas incluídas como novas, nomeadamente, a exclusão social, a saúde pública ou ainda a luta contra a fraude lesiva dos interesses financeiros da CE. Com as únicas excepções, da política agrícola e da política de concorrência, o procedimento de co-decisão aplica-se a todos os domínios legislativos, nos quais o Conselho está habilitado a adoptar decisões por maioria qualificada. Em quatro casos, o procedimento de co-decisão combina-se sempre com a exigência de uma decisão unânime do Conselho. Os restantes domínios legislativos estão submetidos à unanimidade não pertencendo à co-decisão. Assim, as bases jurídicas cobertas pela co-decisão nos termos do Tratado de Amesterdão aplicam-se a 38 domínios ou tipos de acção comunitária, repartidos por mais de 31 artigos do Tratado, como sejam: Artigo 12º. - proibição de discriminação em razão da nacionalidade; Artigo 18º. (alterado pelo Tratado de Nice) - cidadania: direito dos cidadãos a circularem e a residirem livremente no território dos Estados-membros; Artigo 40º. - livre circulação de trabalhadores; Artigo 42º. - livre circulação de trabalhadores: segurança social de trabalhadores migrantes na Comunidade; Artigo 44º. - liberdade de estabelecimento; Artigo 46º. - liberdade de estabelecimento: regime especial para cidadãos estrangeiros; Artigo 47º., nº. 1 - acesso às actividades não assalariadas e seu exercício, formação profissional e condições de acesso às profissões, reconhecimento mútuo de diplomas; Artigo 47º., nº. 2 - medidas relativas às actividades não assalariadas: alteração da legislação nacional; Artigo 55º. - liberdade de estabelecimento: serviços; Artigo 71º., nº. 1 - transportes: regras comuns aplicáveis aos transportes internacionais, condições em que os transportadores não residentes podem efectuar serviços de transporte num Estado-membro, melhoria da segurança; Artigo 80º., nº. 2 - transportes marítimos e aéreos; Artigo 95º., nº. 1- harmonização do mercado interno; Artigo 129º. - emprego: acções de incentivo; Artigo 135º. - cooperação aduaneira; Artigo 137º., nºs 1-2 (alterado pelo Tratado de Nice)- política social: saúde e segurança de trabalhadores, condições de trabalho, informação e consulta dos trabalhadores, igualdade entre homens e mulheres, medidas destinadas a fomentar a cooperação no combate à exclusão social; Artigo 141º. - política social: igualdade de oportunidades e de remuneração; Artigo 148º. - Fundo Social: decisões de aplicação; Artigo 149º., nº. 4 - educação: medidas de incentivo; Artigo 150º. - formação profissional: medidas que contribuam para a realização dos objectivos; Artigo 151º., nº. 5 - acções de incentivo no tocante à cultura; Artigo 152º., nº. 4 - saúde pública: requisitos mínimos no que se refere à qualidade e segurança de órgãos e substâncias de origem humana, sangue e derivados de sangue e medidas nos domínios veterinário e fitossanitário destinadas a proteger a saúde pública; Artigo 153º., nº. 4 - defesa dos consumidores; Artigo 156º. - redes transeuropeias: criação, financiamento; Artigo 162º. - Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional: decisões de aplicação; Artigo 166º. - programa-quadro de investigação e de desenvolvimento tecnológico; Artigo 172º. - investigação: adopção dos programas; Artigo 175º., nºs 1 e 3 ambiente: acções, adopção e execução dos programas; Artigo 179º. cooperação para o desenvolvimento; Artigo 255º. - transparência: princípios gerais e limites do direito de acesso a documentos, Artigo 280º. - medidas de combate à fraude; Artigo 285º. estatísticas; Artigo 286º. - protecção de dados: criação de um órgão independente de supervisão.

b) No quadro do procedimento de co-decisão simplificado (Artigo 251º. ex Artigo 189 B), o PE e o Conselho convertem-se em co-legisladores praticamente em pé de igualdade, em particular por força da nova possibilidade de adoptar um acto em caso de acordo entre as duas instituições, e devido à eliminação da faculdade do Conselho de impor, unilateralmente a sua posição. Não obstante, continua sem se conseguir uma solução satisfatória dos problemas apresentados pela delegação dos actos de execução. A Declaração No. 31, limita-se a encarregar a Comissão que apresente uma nova proposta em matéria de "comitologia".

c) Além do voto de aprovação da Comissão como orgão colegial, o PE procederá igualmente a um voto de aprovação prévio do Presidente designado da futura Comissão (Artigo 214º. [ nº. 3 foi alterado pelo Tratado de Nice] - ex Artigo 158).

d) O Tratado de Amesterdão confirma expressamente a protecção dos direitos fundamentais no quadro da aplicação do Direito Comunitário, até agora exercido pela jurisprudência do TJCE. Adiciona-se um mecanismo de sanções políticas que podem decidir-se em caso de violação grave e persistente por parte de um Estado-membro dos princípios em que se baseia ou fundamenta a União (liberdade, democracia, direitos humanos e Estado de Direito).

e) Em matéria de procedimento para a eleição por sufrágio universal directo do PE (Artigo 190º. [ nº. 5 alterado pelo Tratado de Nice] ex Artigo 138), o poder da Comunidade de adoptar princípios comuns, vem a somar ao poder existente de adoptar um procedimento uniforme. No mesmo articulado, acrescentou-se um fundamento jurídico que permite a adopção de um estatuto único dos deputados ao PE. Não obstante, falta todavia, uma disposição que permita adoptar medidas tendo em vista o desenvolvimento dos partidos políticos à escala europeia (Artigo 191º. [o 2º. parágrafo foi aditado pelo Tratado de Nice] ex Artigo 138 A).

f) O acervo adquirido na prática comunitária, na aplicação do princípio da subsidariedade está incluido num Protocolo sobre este tema.

g) A transparência é melhorada mediante novas disposições destinadas ao acesso aos documentos (Artigo 255º.) e do início dos trabalhos do Conselho no âmbito legislativo (Artigo 207º. [ o nº 2 foi alterado pelo Tratado de Nice] ex Artigo 151).

3. Cooperação Reforçada

Pela primeira vez, os Tratados fundadores contém disposições gerais que permitem em certas condições a um número determinado de Estados-membros, valerem-se das instituições comuns para organizar uma cooperação reforçada entre eles. Esta faculdade é acrescentada aos casos de cooperação reforçada que se rege por disposições específicas, como a União Económica e Monetária (UEM), a criação do espaço de liberdade, segurança e justiça e a integração do acervo da cooperação denominada de "Schengen". Os domínios susceptíveis de serem objecto de uma cooperação reforçada são o terceiro pilar e, em condições particularmente reduzidas, os assuntos derivados de uma competência comunitária não exclusiva. As condições que deve satisfazer qualquer cooperação reforçada, assim como os mecanismos de decisão previstos, são concebidos por forma a garantir que esta nova modalidade de processo de integração continue a ser uma solução excepcional e que, em qualquer caso, poderá ser usada apenas com o objectivo de realizar progressos no processo de integração e não retrocessos. As disposições relativas à Cooperação Reforçada constam do Título VII (Artigos 43º., 44º. e 45º. do Tratado da União. O Tratado de Nice aditou os Artigos 43º.-A, 43º.-B e 44º.-A).

4. Simplificação

O Tratado de Amesterdão elimina dos Tratados qualquer disposição que o tempo tenha feito caducar ou tornado obsoleta, e garanta por sua vez que os efeitos jurídicos que delas derivavam no passado não se vejam afectados por esta supressão. Para além disso, prevê uma nova numeração dos Tratados. Por motivos jurídico-políticos, este Tratado foi assinado e submetido a ratificação na forma de emendas aos Tratados em vigor. Com o fim de permitir uma melhor compreensão e facilitar o trabalho prático, a Secretaria Geral do Conselho, em conformidade com uma solicitação da CIG, editou uma versão consolidada do Tratado da União Europeia e do Tratado constitutivo da Comunidade Europeia que integra todas as modificações realizadas pelo Tratado de Amesterdão.

5. Reformas institucionais e a perspectiva do alargamento

O Tratado de Amsterdão fixou o número máximo de deputados ao PE, em conformidade com a sua solicitação, em 700 (Artigo 189º. [ alterado pelo Tratado de Nice que fixou em 732] ex Artigo 137).

A composição da Comissão e a matéria da ponderação dos votos, são objecto de um "Protocolo sobre as Instituições" anexo ao Tratado. Segundo as suas disposições, numa União alargada a não mais de 20 Estados-membros, a Comissão será composta por um nacional de cada um dos Estados-membros, na condição de que nessa data se tenha modificado a ponderação dos votos no seio do Conselho. Em qualquer caso, pelo menos um ano antes da adesão do Estado-membro número 21, uma nova CIG deverá proceder a um reexame completo das disposições institucionais dos Tratados.

O recurso do Conselho ao voto por maioria qualificada está previsto numa série de bases jurídicas criadas pelo Tratado de Amesterdão. Não obstante, entre as políticas comunitárias existentes, unicamente o âmbito da política de investigação se vê afectado nos Artigos 166º. (ex Artigo 130 I) e Artigo 172º. (ex Artigo 130 O) por novos casos de votação por maioria qualificada. No Tratado CE, 44 artigos requerem, todavia a unanimidade, dos quais aproximadamente 20 se referem a domínios legislativos tais como a harmonização fiscal (Artigo 93º. - ex Artigo 99), a aproximação das legislações (Artigo 94º. - ex - Artigo 100), a cultura (Artigo 151º. - ex Artigo 128), a política industrial (artigo 157º. ex Artigo 130), os Fundos Estruturais (Artigo 161º. ex Artigo 130 D), assim como alguns aspectos da política meio ambiental (Artigo 175º. - ex Artigo 130 S, paráfrago 2).

Numa declaração apresentada durante a assinatura do Tratado de Amesterdão, os Governos da Bélgica, Itália e França sublinharam que consideravam o reforço das instituições como uma condição indispensável para o alargamento, e que o Tratado de Amesterdão não contemplava os progressos substanciais necessários, por exemplo a um alargamento significativo do recurso à votação por maioria qualificada.

O Parlamento Europeu, na sua Resolução de 19 de Novembro de 1997, sobre o Tratado de Amesterdão, recomendou aos Estados-membros que o ratificaram, mas acompanhou essa recomendação com uma avaliação crítica. O Parlamento, fazendo sua a mencionada declaração dos três Estados-membros, insistiu em particular que antes de qualquer alargamento:

• A ponderação dos votos no Conselho e o número de membros da Comissão sejam objecto de um ajuste, mantendo a paridade entre os Estados-membros;
  A votação por maioria qualificada no Conselho seja convertida em regra geral;
• A unanimidade seja limitada às decisões com carácter constitucional (modificações dos Tratados, adesões, decisões relativas a recursos próprios, procedimento eleitoral, aplicação do Artigo 308º. (ex -Artigo 235) do Tratado CE;
• Sejam adoptadas todas as demais reformas necessárias ao alargamento.

Com o fim de criar as condições políticas para que uma próxima CIG pudesse alcançar rapidamente óptimos resultados, o Parlamento preconiza um novo método de trabalho que tinha como ponto de partida um relatório da Comissão com propostas para dar uma resposta global aos Tratados. Perante a sessão plenária do Parlamento, a Comissão comprometeu-se a apresentar esse documento no seu devido tempo antes do Conselho Europeu de Dezembro de 1998. Após, a análise do PE e dos Parlamentos nacionais dos Estados-membros, esse documento deveria ser objecto de um amplo debate político com o fim de permitir que se extraissem orientações úteis para a CIG de Nice, que poderia ser convocada por iniciativa procedente das futuras Presidências alemã ou portuguesa.

Assim, o Conselho aprovou em 14 de Fevereiro de 2000, em Bruxelas a abertura do Conferência Intergovernamental, no âmbito da Presidência Portuguesa, que começou a 1 de Janeiro desse mesmo ano. A responsabilidade política era confiada ao Conselho de Ministros dos Assuntos Gerais. Desde a sua abertura, a CIG teve 10 reuniões ministerias, tendo encerrado os seus trabalhos no Conselho Europeu de Nice que se realizou entre 7 e 9 de Dezembro de 2000, do qual resultou o Tratado de Nice. A CIG tinha como objectivo principal a reforma das instituições, tendo em vista o alargarmento, bem como o reforço na protecção dos direitos fundamentais, a Política Europeia de Segurança e Defesa; a cooperação judiciária em matéria penal, e o futuro da UE.

O Tratado de Nice

À semelhança do Tratado de Amesterdão, o Tratado de Nice não conclui a reforma da União.

Essa nova revisão interessa sobretudo aos aspectos institucionais. As regras da votação por maioria qualificada mudam (a mudança será efectiva a partir de 1 de Janeiro de 2005) assim como a ponderação dos votos. O âmbito de aplicação da maioria qualificada alarga-se a novas matérias (por exemplo, a política comercial comum e acordos relativos aos serviços e à propriedade intelectual, cooperação judicial em matérial civil, política de coesão económica e social).

A composição e o funcionamentos das principais instituições (Parlamento Europeu, Comissão, Tribunal de Justiça) são retocados. O número de membros da Comissão é reduzido. Hoje, cada Estado está representado na Comissão (os " grandes " Estados tendo dois comissários) e o número total de comissários é de vinte desde 1995. Para não mudar esse sistema, a Comissão teria uma composição de 35 membros com o alargamento da União, com riscos importantes de não poder funcionar. Para evitar uma paralisia da Comissão, o Tratado de Nice, prevê que o número de comissários deixará de crescer quando a União atinja 27 membros. Os poderes do Presidente da Comissão são reforçados, e o Tratado altera a sua forma de designação (votação por maioria qualificada dos membros do Conselho depois da aprovação do Parlamento Europeu).

O Tratado de Nice confirma e facilita a possibilidade de recorrer a cooperações reforçadas. O número mínimo de Estados requerido para empreender tais cooperações foi fixado em oito. Por outro lado, o novo Tratado, elimina o direito de veto que permitia a um Estado opor-se ao estabelecimento de uma cooperação reforçada.

O Tratado de Nice alarga o processo de co-decisão a 5 novos domínios: as novas medidas de combate à discriminação do nº. 2 do Artigo 13º, que o aditou; as medidas no domínio da cooperação judiciária em matéria civil do Artigo 65º. (com exclusão dos aspectos referentes ao direito da família); o nº. 3 do Artigo 157º: medidas específicas de apoio na área industrial; o terceiro parágrafo do artigo 159º. : acções específicas de coesão económica e social não inseridas no âmbito dos fundos estruturais, e o Artigo 191º.: o estatuto dos partidos políticos a nível europeu e as regras do seu financiamento.

Os resultados dos Tratados de Amesterdão e de Nice

Com a aproximação da perspectiva do alargamento da União, a questão da reforma do funcionamento da organização tornou-se mais urgente. Podem manter-se as regras vigentes na Europa alargada sem que se crie o risco de paralisar o sistema?

O procedimento decisional no Conselho permite fazer uma ideia das dificuldades que se têm de resolver. Certas matérias (por exemplo: revisão dos tratados, harmonização das regras fiscais nacionais), requerem votação por unanimidade. Os riscos de bloqueio aumentam, à medida que aumenta o número de Estados-membros. Por outro lado, uma característica da construção comunitária é a possibilidade de tomar decisões por maioria qualificada dos Estados-membros (inclusive, em certas matérias, por maioria simples) e não exclusivamente por unanimidade, como é costume ser a regra nas organizações internacionais tradicionais.

Após, as diferentes revisões dos Tratados comunitários, o âmbito da maioria qualificada tem-se alargado, manifestando a vontade de ir mais além que uma simples cooperação económica entre Estados para conseguir uma integração, uma vez que nesse sistema, um Estado que não tenha votado uma decisão, está sem embargo obrigado a aplicá-la.

No sistema da maioria qualificada, os votos dos Estados ponderam-se com ajuste à importância das suas populações. Os grandes Estados, como a Alemanha, França, Itália e Reino Unido, dispõe de um número de votos mais importante que os pequenos Estados. Mas essa ponderação não conduz a uma estrita equivalência entre os votos (46%) dos "grandes" Estados e o seu peso demográfico (70% da população da União). Por conseguinte, esses Estados, mesmo estando de acordo, não podem impor uma decisão, uma vez que não reunem a maioria dos votos e, por outro lado, um ou dois "grandes" estados podem ser obrigados a aplicar uma decisão votada por uma coalizão de "grandes" e "pequenos" Estados.

Na União alargada, é necessário dispor de uma nova ponderação dos votos.

Para que o alagamento seja um êxito, os Estados tinham decidido reformar a União, durante a CIG que abriu os seus trabalhos em Março de 1996, e da qual resultou o Tratado de Amesterdão, como se afirmou.

Mas torna-se necessário notar que o Tratado de Amesterdão, assim como o Tratado de Nice, assinado em 26 de Fevereiro de 2001, depois do Não ao primeiro referendo na Irlanda, em 7 de Junho de 2001 (53,87%) de votos, e com Sim no segundo referendo em 19 de Outubro de 2002 (62,89%) de votos, veio a entrar em vigor em 1 de Fevereiro de 2003, não conseguiram esse objectivo, apesar de certas alterações realizadas. É provável que a ausência de uma visão comum do futuro da União explique esses resultados julgados desapontadores pelos partidários da integração europeia. A reforma ficou por fazer tendo em vista a resolução de questões importantes como a repartição das competências entre a União e os Estados, o Estatuto da Carta dos Direitos Fundamentais, a simplificação dos Tratados, a posição dos Parlamentos nacionais no edíficio comunitário.

Apenas se pretende com estes escritos, dar-se uma visão muito sumária da UE, pelo analises mais profundas deixaremos para tempo oportuno, sempre que se justificarem.

Apresenta-se um quadro breve das introduções jurídico-constitucionais mais importantes criadas pelos Tratados de Maastricht, Amesterdão e Nice.

Tratado de Maastricht

• Cidadania europeia que outorga novos direitos aos nacionais dos Estados-membros da Comunidade
• União Económica e Monetária :livre circulação dos capitais, coordenação das políticas nacionais, criação de uma moeda única e de um banco central europeu.
• Novas competências para a Comunidade: em matéria de educação, de formação profissional, de saúde pública, de protecção dos consumidores, de redes transeuropeias, de política social (um Anexo do Tratado inclui o Protocolo Social).
• Política Externa e de Segurança Comum (PESC)
• Justiça e Assuntos Internos (JAI) (asilo,vistos,cooperação no âmbito penal e civil, criação da Europol, etc.)    Tratado de Amsterdão
• O emprego converte-se num dos objectivos da Comunidade e a política social é elevada à categoria de política comum.
• Reforço da protecção dos direitos fundamentais
• Possibilidade de cooperações reforçadas
• O controle da imigração, a cooperação judicial em matéria civil passam do terceiro ao primeiro pilar.
• inclusão do Acordo de Schengen
• Reforma institucional tendo em vistan o alargamento: esboço de reforma (extensão da co-decisão que permite ao Parlamento Europeu ser associado à tomada de decisões)
• PESC: novos meios e a criação de um Alto Representante da PESC
• Certas matérias da JAI são transferidas para a Comunidade Europeia    Tratado de Nice
• Direitos fundamentais: disposições para prevenir a violação de direitos por um Estado; sendo que a Carta dos Direitos Fundamentais, continua sem estar incluída no Tratado
• Cooperações reforçadas: aplicação facilitada
• Reforma das instituições: extensão da co-decisão, nova ponderação dos votos no Conselho, extensão da votação por maioria qualificada, composição e funcionamento das instituições.

Jorge Rodrigues Simão, in “HojeMacau”, 05.03.2004